摘要：實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景需要大氣污染防治制度機(jī)制來助力。從可行性來看，大氣污染防治的一些法律措施可供碳減排借鑒參考，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)管大氣污染物與碳減排為推進(jìn)協(xié)同減排制度機(jī)制的實(shí)施奠定了體制基礎(chǔ)。在立法上，協(xié)同減排需制定《應(yīng)對氣候變化法》和《能源法》，并注重與《大氣污染防治法》等法律法規(guī)的銜接。在規(guī)范建設(shè)上，需重點(diǎn)在能源綠色低碳、生活綠色低碳、區(qū)域產(chǎn)業(yè)與運(yùn)輸結(jié)構(gòu)綠色低碳等領(lǐng)域及環(huán)境影響評估、“三同時”等環(huán)節(jié)開展協(xié)同工作。在制度上，可協(xié)同開展評價管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、信息化管理、市場化管理、量化管理等規(guī)范銜接工作。在體制和機(jī)制上，需明確協(xié)同減排的政治責(zé)任和措施方法，實(shí)施綜合評價、考核和生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，推行環(huán)境綜合執(zhí)法和環(huán)境公益訴訟制度。關(guān)鍵詞：二氧化碳；大氣污染；協(xié)同減排；制度；機(jī)制
　　一、建構(gòu)大氣污染物與二氧化碳協(xié)同減排制度機(jī)制的必要性
　　2020年9月22日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。在隨后的氣候雄心峰會、聯(lián)合國生物多樣性峰會、巴黎和平論壇、金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤、G20等多個重要國際場合，他都宣誓了中國積極應(yīng)對氣候變化的決心。2020年10月的十九屆五中全會提出“碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降”“降低碳排放強(qiáng)度，支持有條件的地方先達(dá)到碳排放峰值”。碳達(dá)峰和碳中和的部署在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中得到強(qiáng)化。碳排放達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景為加快構(gòu)建二氧化碳減排的法治體系提出了時代要求，在應(yīng)對氣候變化立法欠缺的情況下，需要借鑒和借力現(xiàn)有的大氣污染防治制度機(jī)制，推動應(yīng)對氣候變化盡快融入國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體布局，同向發(fā)力，協(xié)同增效，發(fā)揮改革效能，形成系統(tǒng)合力，提升國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域治理體系和能力現(xiàn)代化。
　　大氣污染物減排與碳減排在轉(zhuǎn)型期具有一定的正相關(guān)性。目前英國、德國、芬蘭、墨西哥、日本、瑞士、法國等20多個國家和地區(qū)及美國加州均已制定氣候變化或低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)法律。通過立法保障國際氣候條約的高質(zhì)量履行，已成為國際社會共識。而我國缺乏專門的應(yīng)對氣候變化法，碳減排法治體系整體處于初級階段，如不借助大氣污染防治法律中有關(guān)能源消耗、能源清潔化、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等規(guī)則的協(xié)同力量，則難以提升國家、區(qū)域和企業(yè)協(xié)同減排的綜合績效，難以保障碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的如期完成。
　　在法治時代，開展碳減排制度機(jī)制建構(gòu)有助于保障減排效果，將減排目標(biāo)在部門、行業(yè)、地區(qū)和時序性上進(jìn)行科學(xué)分解并保障落實(shí)。我國通過《大氣污染防治法》等法律法規(guī)建立的大氣污染物減排的制度機(jī)制，已經(jīng)取得了顯著的大氣治理效果，國家和公眾的認(rèn)知度和認(rèn)可度較高。建構(gòu)與大氣污染物減排相協(xié)同的碳減排制度機(jī)制，有助于在應(yīng)對氣候變化專門法律欠缺期，推進(jìn)碳減排進(jìn)程。即使今后健全了碳減排法制體系，也需要大氣污染防治制度機(jī)制的協(xié)同支持與配合。碳排放提前達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景將是又一場苦仗硬仗，觸及能源轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、資源循環(huán)利用等重點(diǎn)和難點(diǎn)工作，需要在充分運(yùn)用大氣污染防治的制度機(jī)制作用基礎(chǔ)上，大力開展制度機(jī)制協(xié)同建構(gòu)工作。
　　二、建構(gòu)大氣污染物與二氧化碳協(xié)同減排制度機(jī)制的可行性
　　生態(tài)環(huán)境部于2021年1月發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，提出二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排（以下簡稱“協(xié)同減排”）的措施和要求。二氧化碳排放和大氣污染物排放同根同源，開展協(xié)同立法，促進(jìn)協(xié)同減排，從以下兩個方面看是可行的。
　?。ㄒ唬﹨f(xié)同減排制度機(jī)制的設(shè)計(jì)具有對標(biāo)基礎(chǔ)
　　從管理模式來看，大氣污染防治正向以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的系統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變。碳減排制度機(jī)制的建設(shè)要對標(biāo)可以協(xié)同設(shè)計(jì)和實(shí)施的大氣污染物減排工作領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，除了堅(jiān)持實(shí)施控制化石能源消耗、發(fā)展清潔能源、節(jié)約能源、增加碳匯等管理制度之外，還應(yīng)借鑒大氣污染防治管理模式，建立以碳減排管理為核心的制度機(jī)制體系。從治理對象來看，大氣污染防治正從以PM2.5為重點(diǎn)治理對象的治理階段，向PM2.5、臭氧、揮發(fā)性有機(jī)物等多種污染物協(xié)同控制并加強(qiáng)植被涵養(yǎng)的階段轉(zhuǎn)變。碳減排制度機(jī)制建設(shè)也需從單純控制能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放，向減少能源消耗和非能源活動產(chǎn)生的碳排放轉(zhuǎn)變。
　　從治理方式來看，我國依靠生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境污染防治專項(xiàng)督查等制度機(jī)制，很大地緩解了大氣污染。碳減排可借用這一底線保障措施，保障相關(guān)法律制度機(jī)制的充分實(shí)施。從制度機(jī)制的內(nèi)容來看，大氣污染防治的排放監(jiān)測、預(yù)警應(yīng)急、總量減排等制度，與碳減排制度的方法不一，難以起到協(xié)同減排作用。但從制度機(jī)制的建設(shè)方面看，還是可以同時推進(jìn)；大氣污染防治的強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的機(jī)制可供碳減排參考，既實(shí)施強(qiáng)制性的排放信息報告、落后工藝和設(shè)備淘汰、碳排放核查等制度，也通過實(shí)施碳普惠、自愿減排交易、低碳投融資等激勵措施，鼓勵地方、行業(yè)和企業(yè)自愿開展碳減排。
　　（二）協(xié)同減排制度機(jī)制的落地實(shí)施具有體制基礎(chǔ)
　　目前，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一管理大氣污染防治和應(yīng)對氣候變化工作，這為大氣污染物和碳減排的統(tǒng)籌融合和協(xié)同增效提供了體制機(jī)制保障。《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》明確了法規(guī)政策統(tǒng)籌融合的工作任務(wù)，要求協(xié)調(diào)推動有關(guān)法律法規(guī)制修訂，加快推動應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法，在相關(guān)法律制修訂過程中推動增加應(yīng)對氣候變化相關(guān)內(nèi)容，鼓勵地方制定相關(guān)地方性法規(guī)。
　　一個部門統(tǒng)一監(jiān)管的體制會加速協(xié)同減排的法制建設(shè)，各級生態(tài)環(huán)境部門在碳減排和大氣污染物減排的分工負(fù)責(zé)和協(xié)同增效相結(jié)合，有利于節(jié)約行政成本，提高管理效能。應(yīng)基于大氣污染防治法律制度與應(yīng)對氣候變化法律制度在轉(zhuǎn)型期發(fā)揮作用的正相關(guān)性，發(fā)揮制度機(jī)制的協(xié)同作用，避免制度交叉，搭建邏輯合理、有獎有罰、內(nèi)部自洽、外部協(xié)調(diào)的應(yīng)對氣候變化立法體系，統(tǒng)籌推進(jìn)碳排放達(dá)峰、碳中和與大氣污染防治工作。
　　三、協(xié)同減排制度機(jī)制的工作領(lǐng)域和環(huán)節(jié)
　　制度機(jī)制的協(xié)同建構(gòu)，首先須識別兩類工作在哪些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)可以協(xié)同進(jìn)行。大氣污染物減排和碳減排所涉領(lǐng)域均很廣泛，工作環(huán)節(jié)較多，并不是所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都是可以協(xié)同的。以協(xié)同減排為目的識別和規(guī)范協(xié)同工作領(lǐng)域和工作環(huán)節(jié)，有利于整合協(xié)同減排的實(shí)施條件，協(xié)調(diào)協(xié)同減排的實(shí)施方法，規(guī)范協(xié)同減排的程序，精簡協(xié)同減排的成本。
　　在2021年至2030年的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，中國應(yīng)圍繞盡早實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰的目標(biāo)，以建構(gòu)大氣污染物與二氧化碳協(xié)同減排的制度機(jī)制為突破口，加強(qiáng)協(xié)同立法和協(xié)同執(zhí)法，提升低碳和綠色發(fā)展的綜合績效，為2060年前碳中和愿景的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。